会的历史发展。同时，伴随生产力水平的不断提高和经济社会的向前发展，土地制度也在不断的完善。土地承包经营权的流转是中国农 民在家庭承包经营、统分结合的双层经营体制基础上的实践创新，是农村生产力发
展的必然要求。土地流转属于经济常态现象，其由市场产生需求与供给、依律发展，根据现实情况需要加以 推进，使其更加科学合理。但在实践中过度干预、大肆热炒会是事与愿违，同时也显现出当
前土地流转中存在着一定的潜在问题和一些的实践误区。
一、土地流转的发展进程与影响因素
我国的土地流转从家庭承包经营制度开始实施起，就一直在进行着，并且1984年中央一号文件明确提出鼓励耕地向种田能手集中。1993年，中央十一号文件提出过依法自愿流转的原则。2001 年12月，中共中央发布了《关于做好农户承包地使
用权流转工作的通知》（中发[2001]18号），明确提出：在长期稳定家庭承包经营制度的前提下，坚持依法、自愿、有偿的原则，"允许土 地使用权合理流转"。2003年实施的《农村土地承包法》在第二章第五
节是土地承包经营权的流转，使得土地流转在政策上更加明朗。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改 革发展若干重大问题的决定》，《决定》强调了"加强土地承包经营权流转管理和服
务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法有偿自愿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让
、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。"
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是农村土地政策的根本，土地承包关系保持稳定并长久不变，同时农民被赋予了充分的土地承包经营权。通过土地承包经营权流转实现适度 规模经营对于优化配置土地资源，加快产业结构调整，加速农村劳动力
转移，拓宽农民增收渠道，具有重要的现实意义。将土地的使用权从土地承包权中分离出来，实施土地承包经营权流转 是农村发展的必然趋势。
土地的流转是与社会的发展、市场经济的运行相对匹的，按其规律进行，进程大体与四个因素相关。一是与工业化、城镇化水平相关。土地流转的规模大小与该地区工业化、城镇化的发展水 平正相关。工业化是是土地流转的动力源泉，而且是
推动农村土地流转的主导性环境动力。城镇化是土地流转后农村劳动力转移的载体，也就是说它成为了农村土地流转释放出的劳动力向工 业转移的桥梁。二是与农业生产率水平相关。在提高农业机械化水平，机械替代大批
农村劳动力，使农业生产规模不断扩张的条件下，土地流转速度才会加快。三是与农民自身综合素质相关 。通过加强农民在生产经营过程中不断提高依法保护自己的权利、行使集体监督权的能力，才可
以较好地保障土地流转有序进行，因为在当前土地流转往往会受到一些干扰。四是与资本进入
农业的速度相关。多种资金进入农业领域，推进农业现代化和产业化，在服务、加工、储藏、流通等产业做大做强将推动土地流转。因此，土地流转在把握其发展规律的同时充分考虑中国人 多地少、小规模经营的具体国情，适时加速推动农业富余劳动力转
移。
二、当前土地流转的问题与误区
（一）土地流转中的潜在问题
1.1流转过程干预较多
当前的土地流转，早已不是最初的土地互换、以零凑整、转包转租的自发流转，而是较为成熟与大规模的种植大户、企业投资、龙头企业和土地入股。在土地流转的过程中，大都有资本力量 的介入。资本介入与政府推动常常是结伴而行。
一些地方急功近利，因政绩而盲动，强迫干预土地流转向大户集中，背离了土地流转的初衷。资本效益与行政权力共同挤压，土地流转过程受 到了干预，弱视或忽略了农民的利益，使得土地被流转。例如，江苏省镇
江新区5万多亩良田遭强制流转用于搞绿化，农民的土地大都被"非自愿"流转。甚至，有的地方是假借土地流转强行 收回农地，并且以公共利益的名义强制农村城市化。
1.2流转收益相对较少
土地流转强调了"依法、有偿、自愿"的原则。但有的地方，土地流转不顾群众的意愿和利益，片面强调受让方的利益，搞硬性捏合或强制收回农户承包地"垒大户"，美其名曰"典型引路 "。在土地承包经营权流转市场没有建立健全的今
天，土地流转的供求信息不透明、非对称，而且在利益分配的协调中缺少"叫价""竞价"环节，使得平等地位的农民处在了土地流转收益 的末梢。农民与流转公司之间出现了"农户得利过小，公司得利过大"的利
益格局，究其原因是未能建立起合理的利益分配机制，但结果最终是农民的土地流转收益相对较少。
1.3流转协议有欠公允
土地流转的协议，一般是包括了双方当事人的情况、流转土地的面积与质级、流转的期限、流转土地的用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式等。事实上，受到资本效益与行 政权力共同挤压的土地流转都会造成有去无回的
"单行道"。农民流转土地后，倘若因情况改变想终止流转、自己拿回耕种，已是难上加难。因为，土地流转受让方的投资增加、设施改善是 一方面的原因，毕竟土地流转追求的是长期效益。另一方面，土地流转后
改变了土地用途，此时终止流转已是不可能了。现在的土地流转协议，有的是地方政府为了所谓的政绩而与种植大户 、龙头企业等相关联，在农民感性判断的基础上签定的，在农民终止流转的问题上少有提及。
1.4流转出路缺失保障
大规模的土地流转，会优化配置土地资源、加快产业结构调整，受让方也容易得到较多的利益。但现实的土地流转的基础不全是自愿的，面对资本、权力、自然灾害、人生困境，个体农民很 脆弱，容易在困难的逼迫下失去根本而长远的
利益。比如，重大自然灾害、疾病等天灾人祸使农民"卖地"，甚至可能为孩子上大学筹集经费而被迫"卖地"，等等。一个农民家庭，只要农 村有地，农业收入再低，农村也可以养活他们；一个农民家庭，只要农村
失去了土地，农村就失去了养活他们的条件。土地的全部流转后，就失去了家乡；进城失败，就只能生活在贫民窟。 在存在城乡差异较大的今天，城市转移的结果是"空间贫困平移"，农民无法在城市
扎根，将使农民退无可退。
（二）土地流转中的实践误区
2.1土地流转概念化，"以租代征"合法化
在前几年，一些县乡干部或政府通过村干部或集体经济组织，以农村集体的名义，把农民的承包地集中起来，然后由工商企业与农民或村集体经济组织签订租地协议，每年给农民支付一定的 报酬。于是，这些农地就改由工商企业搞建设开发，规避了
上级审批。从表面看，只是农民和工商企业之间的事情，但其实上，县乡政府则是"幕后推手"，这就是"以租代征"。这违背现 有的土地法规，因为未办理土地农转非手续。其原因主要是土地的工业用途和
农业用途之间存在巨大的利益差别，以及发展地方经济的冲动所致。自税改以来，地方财政收入较少，而工商企 业用地很难批复，县乡政府为增加地方收入不得已而为之，规避了农用地转作建设用地的总
量控制制度及收益分配制度。"以租代征"在全国范围内是大量存在的。自大力推进土地流转以来 ，"以租代征"就冠以土地流转的名义，被合法化了。
2.2土地流转变用途，农业发展"非粮化"
现实中，对于土地流转后的用途，发现了"非粮化"的苗头与现象。无论是现有状况，还是流转意愿，在土地流转中很难以守住粮食种植这一底线。一些本来种粮食的土地被流转为搞养殖业 、花卉业、生态农业、观光农业、休闲农业等，大有"非粮
化"势头。土地流转后不得改变农业用途，属于基本农田的，流转后不得改变基本农田性质，不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性 固定设施等破坏耕作层的活动。但比较效益就是导向，如此以来能否对粮食安全构
成实质性影响很难定论。问题的产生是土地流转中没有考虑高效农业与粮食种植的关系，种粮效益与其他经 济作物或养殖效益剪刀差问题也无人谈及。
2.3土地流转较混乱，"圈地运动"随意化
在一些地区，土地流转程序简单、随意性大、管理混乱。有的土地流转出现了多重受让，责任关系复杂混乱，调处难度大；有的私下买卖田土，非法转让渔利；地方政府由于利益驱动而妥协 ，致使流转后的土地随意改变用途、从事非农建设。例
如，流转土地入股园区企业，或将土地出租给园区经营者，埋下了纠纷的隐患。有的地区，假借土地流转，开始了"圈地""炒地"， 农民得到的是最初始的价值，中间增殖部分被资本方拿走，违背了发展规模实
体经济的初衷，并会由此夹杂了泡沫成分。
三、土地流转问题的对策研究
（一）土地流转的过程中要提高农业服务规模与质量，大力发展现代农业。
土地流转的目的是为了实现适度规模经营，使农业生产由分散经营向规模化与特色化转变、农业市场从自主内向型向合作外向型转变。土地流转的初衷是聚集土地、资金、人力等生产要素， 使机械化生产在农村能够普遍实现，创新农业发展模式，
把农业发展由以粗放型扩大再生产为主转向以内涵型再生产为主，提升农业综合竞争力。然而，现实表明，土地的经营规模和土地的 产出率没有关系，只和劳动生产率成正比。小农经营的土地粮食生产能力普遍高于种
粮大户百分之二十，甚至更多。现代农业需要规模化，但不一定非得追求土地规模化，小农经济将继续是 最适合中国农业发展要求和农民生活要求的经营模式。所以，在土地流转的过程中要提高农业服
务规模与质量，服务规模化才是符合中国实际的现代农业之路。近几年的春夏之交，几十万台 收割机自南向北依次推进，使我国80%的小麦实现了机械化收割成为了最成功的规模化服务典型。努力构建以公共服务为主导、合作服务为基础、市场服务为主体的服务体系，提高农业服务的 规模化水平，是
在土地流转的过程中发展现代农业有效措施。
（二）土地流转要维护农民的权益，确保农民增收、农村发展。
农村土地不仅承载着农村经济发展功能，同时兼顾着农民的社会保障和农村政治稳定的功能，这就决定了土地流转绝不仅仅是一个经济问题，同时也是社会和政治问题。在土地流转中，一般 情况下，出让方大都处于弱势，且人数众多，因而土地流
转中利益分配首先应保护出让方利益。土地流转的目的是使处于弱势的绝大多数农户获取更多的利益，不能够一味的照顾受让方的利 益。土地流转的长期合同在议价时要能够随着时间的推移水涨船高，切不能一定
十年二十年不变。短期合同应在续签时重新议定转包价格。土地流转的价值最好以当地粮食的价格为参考，例 如秦皇岛市昌黎县段家店村将1813亩山坡地以每年每亩700斤玉米的市场价流转给朗格斯
酒庄，在维护农民的权益的同时兼顾了双方的利益。农民在流转土地后，要享有分享利益增长的权力，
不仅仅是土地租赁收益，还要有土地资源利用率提高的收益，这样加之务工就业的收益，农民就肯定能够增加收入。与此同时，土地流转经营的好，农民收入增加的多，农村发展就能够越好 越快。 （三）土地流转要遵循规律、因地制宜、合理引导、科学发展。 土地流转是市场经济发展中的必然现象，通过土地流转可以增加农民的收入，同时促进产业结构调整。土地流转要遵循其规律，各个方面也能够发挥主观能动性，积极探索土地经营权流转的 模式，但在倡导土地流转的过程中一定要因地制宜、合理引导。土地流转，第一要考虑经济发展的基本规律，第二要考虑中国人多地少、小规模经营的具体国情，第三要考虑农民的切实利益 ，第四要考虑当地的实际情况与经济状态。农民自我保护能力弱小、集体经济组织监管缺位，在此状况下如果县乡政府为了求政绩、树典型而强力介入、行政干预，会事与愿违、事得其反。 在农村基层的土地流转绝不能够因为来自方方面面的干扰而走偏，否则盲目推进，将后患无穷。土地流转要在遵循规律的基础上合理引导、科学推进，使之有序发展。 （四）土地流转要规范管理，同时要重点做好城乡社保的衔接。 农村土地是农民生活的最重要的、最基本的保障，所以土地流转问题至关重要。要规范管理、健全机制、因势利导，把土地的流转政策落到实处。在建立健全土地流转市场的同时要制定具有 可操作性的土地流转规则，实施好土地流转登记备案制和流转合同制，指导和规范流转行为，保护依法形成的土地流转关系和双方权益。在土地流转的期间，对于出现的新问题要引起足够的 重视。例如，承包人全家迁入市区，愿意交回其承包地，集体经济组织如何给其相应补偿等。要切实解决农民的出口问题，尤其是建立农民退回土地、身份转变的保障机制，着力做好城乡一 体化体系的基础性建设。目前我国的社会保障体制整体割裂，城市居民与职工、农民工、农村居民各个群体的标准不一、差别很大，其效能被弱化。现在农村社会保障水平还是比较低，实施范围比较窄，覆盖面也较小，而当前社会养老保险城乡间的衔接和转换上受到了制度内和制度外的双重制约。要在土地流转与土地退回的过程中，考虑土地流转部分资金的注入与国家转移支 付的倾斜，做好城乡社保的科学的衔接与转换。对于自愿放弃土地的农民，设置土地转让资金，使之既有部分个人保障，也有从事非农生产的创业资金。 四、结束语 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是农村改革最重要的制度性成果，土地承包关系保持稳定并长久不变，同时农民被赋予了充分的土地承包经营权。土地流转是土地承包经营 权的流转，在依法自愿有偿流转的基础上能够发展多种形式的适度规模经营，意义重大。但在现实中确实存在了一定的问题和误区。一定要坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地 农业用途等问题，也要依法制止乡、村组织通过"反租倒包"等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。把潜在的问题阐明，加以纠正；把实践的误区释清，加以防范，使土地流转工作健康发 展。让土地流转回归常态、遵循规律，科学引导，一定能够实现适度规模经营，发展农业产业化，同时稳定了家庭承包经营制，而且农民收入增加、农村经济发展。
0 件のコメント:
コメントを投稿